АНАЛИЗ правил организации и проведения фоновых экологических исследований и производственного экологического мониторинга в казахстанском секторе Каспийского моря

размер шрифта: Aa | Aa

altВ апреле 2012 года Правительством Республики Казахстан были приняты два постановления, утвердившие «Правила организации и проведения фоновых экологических исследований при проведении нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря» и «Правила организации и проведения производственного экологического мониторинга при проведении нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря». Указанные Правила разработаны в соответствии с правовыми нормами Экологического кодекса Республики Казахстан и по замыслу заказчика и разработчиков Правил, должны были заполнить тот нормативный и  процедурный вакуум, который существовал в производственной деятельности природопользователей в казахстанском секторе Каспийского моря при проведении нефтяных операций.

Следует отметить, что на этапе согласования проектов указанных Правил в заинтересованных организациях и структурах данные проекты не вызвали особого интереса и необходимости их публичного обсуждения. Внимание и озабоченность производственников были обращены лишь на необходимость очевидного увеличения затратных средств на проведение экологических исследований и соответствующих корректировок смет расходов на предстоящий 2013 год. Однако, после утверждения Правительством РК рассматриваемых Правил и в этой связи их более широкой доступности специалистам компаний недропользователей, выполняющих морские исследования в казахстанском секторе Каспийского моря, и специалистам научно-исследовательских организаций экологического профиля, непосредственно осуществляющим фоновые экологические исследования и производственный мониторинг, ситуация кардинально изменилась.

Вступившие в действие Правила по инициативе руководства АО МНК «КазМунайТениз» стали предметом публичного обсуждения и обмена мнений не только об их содержании, но и целесообразности. С учетом обмена мнений в рамках деятельности Ассоциации KAZENERGY первого июня 2012 года было проведено заседание Координационного совета по устойчивому развитию, на котором принято решение о создании рабочей группы по внесению изменений и дополнений в Правила. В последующий период Рабочей группой, с привлечением широкого круга специалистов экологов нефтегазового сектора и экологов научно-исследовательских организаций, было проведено три заседания, на которых Правила были подвергнуты конструктивной критике. Одновременно высказано мнение и о необходимости «пересмотра действующего законодательства РК по организации и проведению производственного мониторинга в КСКМ». При этом в качестве практической меры, способствующей более детальной и обоснованной оценки всех рисков и последствий реализации принятых Правил, Рабочая группа предложила обратиться в Правительство РК с просьбой «перенести срок введения в действие Правил по организации и проведению ПЭМ и ФЭИ на 1 февраля 2013 года».

alt

Оценивая ситуацию, сложившуюся в связи с утверждением Правительством РК рассматриваемых Правил и те меры, которые были предприняты руководством АО МНК «КазМунайТениз» и АО НК «КазМунайГаз», необходимо  отметить следующее: 

    Обращение в компетентный и уполномоченный органы, а через них и в Правительство РК с просьбой о переносе срока ввода в действие Правил необходимо было сформулировать и обосновать на этапе согласования проекта Правил, т. е. до их утверждения Правительством РК;
В отношении утвержденных Правительством РК и вступивших в действие Правил обращение допустимо и не только о приостановке их действия на определенный срок, но и об их отмене. Примеров подобной практики, к сожалению немало. Но такая просьба должна быть сопровождена соответствующим обоснованием, подкрепленным правовой и независимой экологической экспертизой;

   Вопрос о переносе срока введения в действие Правил на 1 февраля 2013 года во взаимосвязи с пересмотром действующего законодательства РК по организации и проведению производственного мониторинга по своей сути не корректен — поскольку:
а) качество — целесообразность и обоснованность рассматриваемых Правил, в сегодняшней реальной ситуации не зависит от действующего законодательства. Приостановить Правила и подогнать под них действующее  законодательство — это нонсенс! Но корректировка Законов РК или Кодексов РК, это нормальная процедура, хотя и она, как показывает практика, имеет свои изъяны.

Критически оценивая ситуацию, сложившуюся в связи с созданием, работой и главное с принятыми предложениями Рабочей группы, нельзя не обратить внимания на тот факт, что в целом все встречи и дискуссии о несуразицах и ляпсусах, заложенных в Правилах, были весьма полезны. На совещаниях и просто в беседах до и после официальных встреч высказывалось мнение о недоработках и упущениях в утвержденных Правилах. Противоречия и необоснованность основных принципов, их отягощенность *) в реализации и надуманность по ряду «основополагающих» положений, однозначно говорят о том, что данные Правила должны быть в корне переработаны — внесены дополнения и изменения или отменены до принятия новых Правил. При этом следует признать, Правила построены так, что поверхностный взгляд однозначно мотивирует убежденность, что введение таких норм, как всесезонный характер проведения ФЭИ и ПЭМ и принятие нескольких уровней размещения контрольных станций наблюдений являются главным достоинством Правил, на фоне которых — такой критерий, как неопределенность границ воздействия кажется просто мелочью. Именно поэтому, с учетом мнений многих спе-циалистов, для проведения анализа Правил и выявления всех — серьезных и не очень упущений и недоработок, потребовался нетрадиционный взгляд на их содержание.

Проведенный смысловой и содержательный анализ Правил ФЭИ и Правил ПЭМ, а также статьи 17 и статьи 269 Экологического кодекса РК позволяет высказать мнение, что данный анализ следует рассматривать как «обоснование для принятия решений». Что делать сегодня? Оставить рассматриваемые Правила в том виде и содержании, как они есть и ждать последствий от их реализации, или с учетом проведенного анализа подготовить новые проекты Правил? Надеемся, что каждый — управленцы-производственники, экологи нефтегазового сектора и экологи научных организаций, осуществляющие исследования морской среды в КСКМ выскажут свое мнение. Программы ФЭИ и ПЭМ на 2013 год разработаны в соответствии с новыми Правилами, качественное и своевременное их выполнение для многих окажется не только пробой сил, но и своеобразным тестом на соответствие проведения ФЭИ и ПЭМ в КСКМ.

Проведенный анализ состоит из трех самостоятельных и вместе с тем функционально взаимосвязанных разделов, при этом каждый раздел имеет свое заключение.
Правила организации и проведения фоновых экологических исследований.
Экологический Кодекс Республики Казахстан.
Правила организации и проведения производственного экологического мониторинга в казахстанском секторе Каспийского моря:
Правила организации и проведения фоновых экологических исследований при проведении нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря.

Общие положения:
Пункт 2, п/пункт 10. Дается определение понятия фоновые экологические исследования (ФЭИ) морской среды — «проведение специальных исследований исходного состояния морской среды на территории контрактной территории (территории проекта) до начала деятельности природопользователя». Из данного определения следует, что ФЭИ в принципе проводятся только на территории, на которую природопользователь — до начала своей деятельности уже оформил контракт, т. е. территория данного месторождения стала контрактной территорией. Более того, данный пункт Правил говорит о том, что контрактная территория — это и есть территория проекта. Следовательно, природопользова-тель до оформления контракта разработал проект, с учетом которого и был оформлен контракт.

Выше приведенное определение понятия ФЭИ объективно вступает в противоречие с требованием пункта 3. Так, в п/пункте 10) пункта 2 говорится, что ФЭИ — это специ-альные исследования на контрактной тер-ритории (территории проекта) до начала деятельности природопользователя. А пункт 3 вводит в Правила понятие предпроектной и проектной деятельности природополь-зователя — как особая стадия, на которой и проводятся ФЭИ, но до начала нефтяных операций. Вместе с тем понятие ФЭИ в п/пункте 10) согласуется с требованием Правил пункта 4. Более того следует признать, что вопреки авторской позиции в Правилах заложена невнятно выраженная, но четко прослеживаемая логическая взаимосвязь понятия п/пункта 10) с содержанием пункта 4. (Требуется новая редакция и п/пункта 10 и пункта 4).

Однако содержательные противоречия настолько очевидны и несовместимы, что уместно уже в самом начале анализа Правил поста-вить вопрос об устранении из Правил пункта 3. Но, чтобы исключить заявление авторов Правил о скороспелых выводах, продолжим их смысловой и содержательный анализ.

Пункты 3 и 4 «Правил» устанавливают нормы, при которых природопользователь фак-тически обязан проводить фоновые экологические исследования дважды. Забегая вперед, отметим, что в пункте 3 говорится об одних ФЭИ, а в пункте 4 — как бы совсем о других.

Первый раз ФЭИ (пункт 3) проводятся на стадии предпроектной и проектной деятельности … с момента оформления правообла-дания (лицензии или контракта на природопользование)…

В этой части «Правил» от их авторов или заказчика требуется разъяснение по смысловому содержанию ряда выражений, которые размывают порядок проведения ФЭИ или имеют двойное толкование.

Пример 1-й. «ФЭИ проводятся на стадии предпроектной и проектной деятельности природопользователя …». С учетом того, что Правила определяют (разделяют) две стадии проведения ФЭИ, у природопользователя появляется право собственного выбора — на какой стадии ему проводить ФЭИ? Примечательно, что Правила, не просто дают право выбора, но и обозначают природопользова-телю два варианта принятия решений: первый — у природопользователя еще нет проекта (предпроектная стадия), и второй — у природопользователя уже есть проект (ста-дия проектной деятельности природополь-зователя). Но в том и ином случае, в связи с содержанием пункт 4 Правил, перед приро-допользователем стоит более ответственный вопрос — в какой части лицензионного блока, или в какой части структуры или участка — отдельного производственного объекта, будут проводиться ФЭИ, если он еще находится на проектной или даже предпроектной стадии деятельности?

Пример 2-й. «… с момента оформления правообладания …», т. е. природопользова-тель начал оформление документов на право-обладание — подготовил документы, подал заявку — это конкретные моменты оформления правообладания с целью получения лицензии или заключения контракта на природопользование. Но природопользователь еще не имеет ни того и ни другого, т. е. не обладает правом обладания на нефтегазовое месторождение, или все же «момент оформления правообладания» — это тот момент, когда правообладание уже оформлено и лицензия или контракт уже получены. Однако, если принять к сведению два основных смысловых значения слова «момент»: первое — «короткое время, в которое происходит что-нибудь» и второе — «отдельная сторона какого-нибудь явления», то безусловно в Правилах фраза «с момента оформления правообладания» имеет только одно определенное смысловое зна-чение — природопользователь подготовил документы и подал заявку на оформление правообладания нефтяным месторождени-ем. Вместе с тем, чтобы исключить саму возможность или даже допущение двойного толкования в Правилах вышеприведенной формулировки, целесообразно ее заменить фразой следующего содержания — «с момента приобретения (предоставления) правооб-ладания». Не «оформления», а «приобретения или предоставления», и тогда в этом смысле все становится на свои места. Во всяком случае, будет исключен даже намек о том, что Правила допускают возможность проведения ФЭИ на стадии проектной или даже предпро-ектной деятельности природопользователя на месторождении, на которое у него еще нет документов, свидетельствующих о приобретении правообладания.
Второй раз (пункт 4) ФЭИ проводятся на контрактной (лицензионной) территории на основании предоставленного или приобретенного правообладания. Причем «исследования исходного состояния морской среды проводятся одновременно по всему лицензионному блоку/контрактной территории, конкретному нефтегазовому месторождению (структуре) и на отдельных производственных объектах (участках) с учетом стадий нефтяных операций».

Обращая внимание на детализацию порядка проведения ФЭИ на контрактной (лицензионной) территории, разработчики Правил предоставили природопользователям возможность первые ФЭИ — на стадии пред-проектной и проектной деятельности, провести по собственному усмотрению. При этом Правила не только никак не регламентируют деятельность природопользователя при проведении ФЭИ на предпроектной и проектной стадии, но и подчеркивают, что на этом этапе нет необходимости проведения того объема фоновых экологических исследований, который природопользователь будет обязан про-вести на контрактном нефтегазовом место-рождении (структуре), включая отдельные производственные объекты (участки) — о каких производственных объектах говорят авторы, это же исследование фонового состояния экосреды. Более того, весь этот объем исследований природопользователь обязан провести с учетом стадий нефтяных операций.

Анализируя содержание пунктов 3 и 4 Правил, приходишь к убеждению, что разработчики Правил искусственно разделили процедуру (порядок) проведения ФЭИ на два этапа: на «предпроектный» и «контрактный (лицензионный)». Фактически должен быть один этап проведения ФЭИ — предпроектной или проектной, но при условии оформления при-родопользователем лицензии или контракта на недропользование. Иначе говоря, приро-допользователь только после оформления правообладания — а оно может проходить достаточно длительный период, и при этом не факт, что каждый из потенциальных при-родопользователей в условиях конкуренции приобретет правообладание на предлагаемое нефтегазовое месторождение, обязан — до разработки проекта или уже имея проект, провести ФЭИ в полном объеме. Такая постановка проблемы организации и проведения ФЭИ потребует внесения изменений в Правила. Вместе с тем переработка Правил обусловит ряд объективных преимуществ, так:
1. Будет устранен заложенный в Правила прецедент двойного этапа проведения ФЭИ. Тем самым у природопользователя появится мотивация неформального и более цельного, глубокого и объемного получения сведений по фоновому состоянию морской среды. Действующие же Правила предлагают природо-пользователю провести два этапа исследований и получить два фона по одной и той же морской среде, причем и один, и другой, до начала нефтяных операций.
2. У природопользователя возрастет уровень ответственности за полноту и достоверность информации, полученной в результате ФЭИ, поскольку он стал правообладателем нефтегазового месторождения, и первые базовые данные по ФЭИ на период деятельности природопользователя станут точкой отсчета или эталоном исходного состояния морской среды.
3. Весьма существенно и то, что с учетом масштабов экологических исследований, проводимых в КСКМ, будут сэкономлены огромные финансовые средства при изменении Правил и устранены нормы выполнения одного из двух этапов ФЭИ. (Очевидно, это не сложно подкрепить хотя бы приблизительными расчетами).

Пункт 6 — устанавливает параметры для разработки программы ФЭИ. Но к какому из выше рассмотренных пунктов Правил — к 3 или 4, относятся требования пункта 6? Если в равной степени и к тому и другому, то тогда нет никакой фактической разницы в каком объеме, и по каким параметрам проводятся ФЭИ на предпроектной стадии, т е. до оформления правообладания (пункт 3) или после получения лицензии и заключенного кон-тракта на все месторождение (структуру) или участок (пункт 4). С учетом того, что пункт 6 не определяет к какому из разделов Правил относятся его установки, можно сделать вывод, что Программы ФЭИ должны быть идентичны как на предпроектной стадии, так и по всей контрактной территории. Единственное отличие программы будет состоять в том, что в последнем случае — пункт 4, программа будет разработана с учетом стадий нефтяных операций. Нельзя не обратить внимания и на то, что пункт 6 своей неопределенностью — точнее отсутствием направленности на стадии или этапы проведения ФЭИ, закрепляет заложенную в Правилах норму о необходимости проведения двух дублирующих серий проведения ФЭИ.

Порядок организации ФЭИ в КСКМ
Пункт 8. ФЭИ осуществляются производствен-ными или независимыми лабораториями … Данный пункт Правил не учитывает (игнорирует) реально существующую, сложившуюся и действующую систему организации и осуществления ФЭИ в КСКМ. Так, на рынке предоставления услуг по проведению экологических исследований, причем самого широкого спектра научного анализа и исследований, активно действует целый ряд самодостаточных и независимых научно-исследовательских организаций экологического профиля. Некоторые из этих организаций уже более 10-15 лет проводят самые различные исследования экологической направленности. Несколько наиболее «продвинутых», уже давно заре-комендовали себя в сфере экологических исследований и не только в КСКМ, имеют в своем составе как минимум одну, но чаще несколько производственных лабораторий, оснащенных современным аналитическим оборудованием и профессиональными кадрами, подтвержденных необходимыми лицензиями. Игнорирование Правилами вышеуказанных и других реально существующих положений проведения ФЭИ, оставляет все научно-исследовательские организации экологического профиля за пределами «Правил организации и проведения ФЭИ». Необходимо также указать, что ФЭИ включают исследования самого широкого спектра компонентов и параметров по каждому компоненту морской среды — выполнение такого рода исследований не под силу отдельно взятой лаборатории, а научной организации, способной осуществить весь комплекс ФЭИ.

В связи с вышеизложенным пункт 8 в Правилах должен быть изменен. В новой редакции осуществление ФЭИ должно пре-доставляться специализированным научно-исследовательским организациям экологического профиля, имеющим в своем составе (структуре) производственные лаборатории, аккредитованные в порядке, установленном Законодательством РК. Отсутствие в составе научной организации аккредитованных лабораторий, способных на основе инструментального и аналитического анализа дать оценку исходного состояния компонентов окружающей среды, исключает возможность участия таких организаций в тендерах на проведение ФЭИ в КСКМ. Установление такого жесткого требования исключит возможность участвовать и, что не редко бывает, выигрывать тендеры «научным организациям», не способным проводить подобные исследования. Но вместе с тем очевидно, что данный порядок послужит побудительным фактором формирования в Казахстане сильных научных организаций экологического профиля, способных организовать и провести ФЭИ и ПЭМ на самом современном научном и полномасштабном уровне. Тем более, что подобные независимые организации в Казахстане уже есть.
Пункт 9. В данном пункте представлены четыре варианта схем размещения станций ФЭИ, причем только в схеме 1) сказано, что станции ФЭИ первого уровня для точечных и площадных объектов могут быть: круговые, крестообразные и ромбовидные (требуется редакция: не станции круговые …, а расположение станций может быть круговым, крестообразным и ромбовидным). Для станций ФЭИ второго и третьего уровня таких разъяснений не дано, в них количество станций зависит только от площади месторождения (структуры). При этом, если площадь месторождения от 20 до 500 км2 и более 500 км2, то станции ФЭИ располагаются по регулярной сетке. Если принять к сведению смысловое значение слова «регулярный» — что означает «равномерно и правильно», то остается только согласиться с авторами Правил — станции ФЭИ на площади месторождения до и более 500 км2, по их мнению, расположены «равномерно и главное правильно». Но кто кроме авторов Правил может это подтвердить?
Заложенные в Правилах варианты схем размещения станций ФЭИ понуждают обратиться к их авторам с вопросом — чем и как обоснованы предложенные уровни размещения станций, почему рассматривается и чем (кем) обоснованы три уровня, а не четыре или пять, и почему только одна из точек станций ФЭИ третьего уровня должна входить в сетку станций ФЭИ второго уровня? Если в необхо-димость совмещения хотя бы одной из точек станций ФЭИ заложена идея репрезентативности всех наблюдений на станциях разного уровня, то следует признать, что такая идея не выдерживает критики.

Рекомендуемые Правила схемы размещения станций ФЭИ, кроме удивления в оценке выше отмеченных особенностей, вызывают и недоумение. Так, в соответствии со схемой 1) станции ФЭИ первого уровня … располагаются от 250 до …1500 м и далее до границы воздействия … Из содержания данной схемы следует, что для того чтобы определить рас-становку станций и узнать сколько должно быть станций на первом уровне, необходимо сначала определить границы воздействия точечного или площадного объекта. (Уместно допустить, что все указанные в Правилах станции ФЭИ на расстоянии 500, 1000 и 1500 м нецелесообразны, поскольку возможно находятся за пределами границы воздействия). Но даже, если границы воздействия не определены — их просто никто не определял, то вступает в действие рекомендация Правил и далее размещать станции ФЭИ, напомним что мы рассматриваем правила проведения Фоновых экологических исследований, о каком воздействии может идти речь?. Не вызывает сомнения то, что именно по этому пути пошли авторы Правил, поскольку в схемах размещения станций второго и третьего уровня нет даже упоминания о границах воздействия. При этом, в соответствии с Правилами станции ФЭИ размещаются на морских просторах безгранично.
Пункт 13, п/подпункт 1) «ежедневные отчеты». Правила не определяют не только, каким образом ежедневные отчеты попадут к заказчику ФЭИ, но и как они могут быть использованы природопользователем. Из Правил следует, что так называемые «ежедневные отчеты» нужны только специалистам, осуществляющим ФЭИ. Но тогда, исходя из существующей практики организации и проведения полевых (экспедиционных) работ, в Правилах должно быть сказано о необходимости ежедневного ведения полевого журнала, в котором регистрируются (краткое опи-сание) не только ситуации, но и ежедневно осуществляемые действия при работе в море. На основании полевых журналов готовятся информационные отчеты (не полевой, а информационный отчет). Сведения из полевого журнала и информационного отчета, вместе с результатами исследований, являются основой, из которой формируется структура годового (заключительного) отчета.

Экологический Кодекс Республики Казахстан
Статья 17 и Статья 269
Прежде чем приступим к содержательному анализу Правил организации и проведения производственного экологического мониторинга … (далее ПЭМ), обратимся к Экологическому кодексу РК (далее ЭК), в котором регламентированы отдельные нормы ведения (осуществления) мониторинга, включая государственный экологический и производственный мониторинг, так:
В статье 17 «Компетенция уполномочен-ного органа в области охраны окружающей среды» пункт 15 говорит о том, что уполномо-ченный орган — «организует ведение государ-ственного*) мониторинга состояния окружающей среды и отдельных специальных видов мониторинга …». В этой статье не указаны какие-либо виды специального мониторинга, однако допустимо сделать вывод, что одним из основных видов специального мониторин-га является производственный мониторинг (далее ПМ), поскольку государственный экологический мониторинг (далее ГЭМ) и производственный мониторинг окружающей среды функционально взаимосвязаны в пункте 4 Ст. 269 ЭК.

Статья 269 «Мониторинг окружающей среды государственной заповедной зоны в северной части Каспийского моря». Пункт 1 указанной статьи говорит о том, что — «В государственной заповедной зоне в северной части Каспийского моря обязательно осуществляется государственный экологический мониторинг уполномоченным органом в области охраны окружающей среды».

Таким образом, в соответствии с правовыми нормами ЭК (Ст. 17 и Ст. 269) уполномоченный орган в области охраны окружающей среды обязан не только организовать ведение, но и осуществлять государственный экологический мониторинг окружающей среды в государственной заповедной зоне северной части Каспийского моря. При этом, в соответствии с нормой пункта 2 Ст. 269 «Недропользователь, осуществляющий хозяйственную деятельность в государственной заповедной зоне в северной части Каспийского моря … обязан вести ежегодный (по четырем климатическим сезонам) производственный мониторинг окружающей среды по всей контрактной территории».

Из вышеизложенного следует, что в соответствии с правовыми нормами ЭК — пункт 1 и пункт 2 Ст. 269, в государственной заповедной зоне северной части Каспийского моря должен постоянно (ежегодно) осуществляться государственный экологический мо-ниторинг и параллельно, при осуществлении хозяйственной деятельности, недропользователь (природопользователь) обязан вести ежегодный производственный мониторинг окружающей среды по всей контрактной территории.

Характерной особенностью осуществления мониторинга окружающей среды государственной заповедной зоны северного Каспия является то, что в соответствии с пунктом 4 Ст. 269 государственный экологический и производственный мониторинг должны включать наблюдения по идентичным параметрам, перечисленным в п/пунктах 1), 2) и 3) пункта 4. Тем самым ЭК РК фактически уравнивает уровень требований к организации ведения государственного экологического мониторинга, осуществляемого уполномоченным органом — МООС РК, и требований к недропользователю, осуществляющему производственный мониторинг на всей контрактной территории.

Обращая внимание на идентичность параметров, согласно которым должен осуществляться государственный экологический мониторинг — государственным уполномоченным органом, и производственный мониторинг — недропользователем, следует отметить, что подпункт пункта 4 определяет ряд параметров, по которым должны проводиться наблюдения «в различных по статусу (режиму) участках Каспийского моря». Следовательно, в отличие от недропользователя, осуществляемого производственным мониторингом на контрактной территории — независимо находится ли она в заповедной зоне северного Каспия или нет, уполномоченный орган — МООС РК, имеет право осуществлять государственный экологический мониторинг не только в заповедной зоне — пункт 1 Ст. 269, но и на других — «различных по статусу (режиму) участках Каспийского моря.

Выше отмеченная особенность содер-жания п/пункта 1) пункта 4 содержит расширительный характер непосредственной деятельности уполномоченного органа в осуществлении им государственного экологического мониторинга. При этом, недропользователь дополнительные исследования состояния окружающей среды, в случае необходимости, должен будет провести по требованию уполномоченного (пункт 5, Ст. 269).
В заключение анализа правовых норм ЭК РК, регламентирующего осуществление (ведение) государственного экологического и производственного мониторинга, необходимо отметить, что ЭК РК не допускает самовольное определение недропользователем видов и методов наблюдений за состоянием окружающей среды. Эта компетенция в соответствии с пунктом 6 Ст. 269 предоставлена уполномоченному органу, который устанавливает порядок (правила), определяющие виды и методы наблюдений.

Таким образом, в соответствии с правовыми нормами ЭК РК государственный уполномоченный орган — МООС РК:
• организует ведение государственного экологического мониторинга состояния окружающей среды и отдельных, специальных видов мониторинга;
• в государственной заповедной зоне северного Каспия уполномоченный орган должен сам осуществлять государственный экологический мониторинг. По отдельным параметрам уполномоченный орган вправе осуществлять ГЭМ и за пределами заповедной зоны северного Каспия.

Как уже было отмечено, особенностью пра-вовых норм ЭК (п/пункты 1), 2) и 3) пункта 4 Ст. 269) является то, что они, определяя идентичные параметры наблюдений за состоянием окружающей среды фактически нивелируют уровень требований к организации ведения государственного экологического мониторинга, осуществляемого уполномоченным органом, и требования к недропользователю, осуществляющему производственный мониторинг. Данную норму ЭК возможно рассматривать как правовой механизм, направленный на повышение уровня ответственности недропользователя, осуществляющего производственный мониторинг.

Обращая внимание на правовые нормы Ст. 17 и Ст. 269 необходимо отметить, что с периода принятия Экологического кодекса РК — по настоящее время, в государственной заповедной зоне северной части Каспийского моря государственный экологический мониторинг уполномоченным органом в области охраны окружающей среды не осуществля-ется (осуществляется далеко не в требуемом объеме). В этой связи следует признать, что Экологический кодекс допускает подмену обязательных действий уполномоченного органа — МООС РК, действиями недропользователя (природопользователя), осуществляющего производственный мониторинг в государственной заповедной зоне северного Каспия. Данное мнение подтверждается не только отсутствием в республике Правил проведения государственного экологического мониторинга, которыми бы руководствовался государственный уполномоченный орган, но и тем, что ЭК, в дополнение к параметрам наблюдений, обязательных при осуществлении ГЭМ и ПМ, допускает, что в случае необходимости — по требованию уполномоченного органа, недропользователь должен провести дополнительные исследования состояния окружающей среды. Понятно, что при таком сочетании правовых норм, заложенных в ЭК, от обязательного осуществления — до наблюдения по идентичным параметрам и возможности прямого указания недропользователю, что он должен делать, у уполномоченного органа фактически иссякает мотивация для самостоятельной организации и осуществления государственного экологического мониторинга.

3. Правила организации и проведения производственного экологического мониторинга при проведении нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря 
Пункт 2, п/пункт 14) «производственный экологический мониторинг — систематический сбор данных об изменениях окружающей среды в зоне действия предприятий, происшедших в результате воздействия его деятельности, …». В определении понятия производственный экологический монито-ринг, так же как и в перечне понятий, используемых в Правилах — пункт 2, отсутствует определение — по каким наблюдениям и в пределах каких параметров проявляется фиксируемая точка отсчета, с которой при сборе данных о состоянии окружающей среды начинаются изменения под воздействием деятельности предприятий. При отсутствии перечня эталонных (фоновых) показателей состояния окружающей среды в акватории проведения нефтяных операций совокупный фактор происходящих изменений в экосистеме Каспия проявится намного позже начала производственной деятельности природо-пользователя, и проявляется он, как правило, со зримой (наблюдаемой) деградацией гидро-биоценозов. Иначе говоря, до тех пор, пока антропогенное воздействие не проявляется на состоянии популяции одного из биологических компонентов экосистемы, сделать обоснованный вывод о том, что антропогенное воздействие действительно имеет место — практически невозможно. Сами по себе изменения, тем более в сезонном аспекте, только в сравнительном плане за ряд лет позволят однозначно говорить об их природе, в том числе и под воздействием производственной деятельности предприятия. Поэтому оздоровительные, компенсационные или производственно-технологические мероприятия, направленные на восстановление состояния окружающей среды до уровня эталонных (фоновых) показателей, всегда будут отставать. Современная ситуация морской среды Каспийского моря, и не только в казахстанском секторе, наглядно подтверждает такой вывод. Очевидно, что более ясную картину происходящих изменений в экосистеме КСКМ могла бы дать оценка состояния доминантных и константных (фоновых) видов и выявление признаков индикаторов на основе дисперсионного анализа по каждому компоненту морской среды, на основе которых можно было бы судить о происходящих изменениях в интервале сезонного (годового) цикла проведения ПЭМ. (Предлагаемый методический подход имеет явные преимущества перед тра-диционными методами. Обоснованность и це-лесообразность, включая и организационно-экономическую, не вызывают сомнений, но требуют специальной методической проработки).

Пункт 9, п/пункт 1). Станции ПЭМ должны располагаться от точечного (площадного объекта) на расстояниях: 250 м … 1500 м и далее до границы воздействия. Поскольку границы воздействия не определены, количество станций действительно может быть намного более четырех указанных в данном подпункте. Здесь мы вновь возвращаемся к вопросу о критериях изменений — какой показатель состояния окружающей среды должен или может быть принят для наиболее достоверного или оптимального расположения станции ПЭМ, которая бы являлась границей воздействия.

Пункт 9, п/пункт 3). «… хотя бы одна из точек станций ПЭМ третьего уровня должна входить в сетку точек станций ПЭМ второго уровня». Совмещение станций ПЭМ третьего уровня со станциями второго уровня процедура условная, поскольку исходными или базовыми являются границы (контур) морского месторождения и соответственно станции первого и второго уровня. При этом, так называемая регулярная сетка станций, охватыва-ющая все месторождение, с учетом планируемых видов работ, может быть смещена как по вертикали, так и по горизонтали — до достижения совмещений хотя бы одной из станций. В подпункте 3) заложена еще одна алогичная особенность: «расположение станций ПЭМ второго уровня осуществляется с учетом рас-положения станций ПЭМ третьего уровня». Т. е. сначала располагаются станции ПЭМ третьего уровня, а затем — с учетом их расположения, располагаются станции ПЭМ второго уровня! Чем обусловлена такая особенность расположения станций ПЭМ? Первоначально на максимальном удалении от источника воздействия, а уж затем расположить станции на более близком расстоянии от источника. При этом допустимо, что если станции ПЭМ третьего уровня фиксируют воздействие источника на состояние морской (окружающей) среды, то становится очевидным, что промежуточные станции, т. е. станции второго уровня, просто не нужны.

Пункт 10. При ведении мониторинга на станциях ПЭМ первого и второго уровней в качестве эталонной (фоновой) выбирается станция ПЭМ, расположенная в том же районе моря на достаточном удалении, в направлении, противоположном постоянному течению … С учетом того, что за последние более чем 15 лет в КСКМ, особенно в северной его части, включая государственную заповедную зону, проводилось довольно много исследований экологической направленности, в том числе, и ФЭИ, и ПЭМ различных участков и структур, вероятно, будет не сложно выбрать какую-либо станцию для ПЭМ, расположенную в том же районе моря *). Тем более что для такого выбора требуется всего лишь, чтобы она была на достаточном удалении в направлении, противоположном постоянному течению, и имеющая ту же глубину и тип донных отложений, и для которой имеется ряд наблюдений. И если вышеуказанные параметры совпадают с параметрами стан-ций проводимого ПЭМ, то данная станция может стать эталонной (фоновой) для всех станций первого и второго уровней осуществляемого ПЭМ. Вот так! Однако вернемся к формулировке рассматриваемого пункта 10. «При ведении мониторинга на станциях ПЭМ первого и второго уровней …», т. е. когда в зоне действия предприятий уже ведется си-стематический сбор данных об изменениях окружающей среды, иначе говоря, на стан-циях первого и второго уровней ведется производственный экологический мониторинг, мы, с целью выявления степени воздействия предприятия на морскую среду начинаем выбирать (подбирать) эталонную или фоновую станцию, с результатами анализа которой Правила допускают сравнение данных всех станций ПЭМ первого и второго уровней.

Следует обратить внимание и на такой критерий выбора эталонной (фоновой) станции ПЭМ — «… в направлении, противоположном постоянному течению…». Фактор постоянного течения при выборе расположения эталонной станции ПЭМ — не состоятелен и не может быть принят даже на весьма не-продолжительный период времени. Известно, что лишь в глубоководной части Каспия течения стабильны и вся система течений подчиняется господствующему во времени и пространстве атмосферному переносу. В северном Каспии постоянно, с различной силой и независимо от сезона года проявляется целый конгломерат течений: дрейфовые течения (ветры, дующие над морем); конвективные течения (плотностная неравномерность морской воды); стоковые течения (влияние речного стока); нагонные и компенсационные течения (длительные и сильные северозападные ветра). Характерным для северного Каспия является и такое явление, когда ветра дуют в одном направлении, а течение встречное, причем это явление не зависит от направления ветра — северный, западный, южный или восточный. При этом в одних и тех же ветровых условиях, в одном и том же районе можно встретить течения разных направлений и скоростей.

Не вызывает сомнения то, что норма, заложенная в пункте 10, не позволяет установить степень реального воздействия действующего предприятия на состояние окружающей среды по следующим обстоятельствам:
а) предприятие действует и естественно оказывает различное воздействие на окружающую среду;
б) производственный экологический мониторинг ведется, но нет эталонных (фоновых) данных о состоянии окружающей среды, сравнение с которыми позволило бы говорить о степени воздействия производственной деятельности предприятия;
*) — проблема однако в том, что отсутствует не только система обмена информацией, но и открытый доступ к материалам, полученным в соответствии с госзаказом.
в) экологи-исследователи начинают выбор станции ПЭМ на достаточном удалении (удалении от чего — от точечного объекта воздействия или от станций ПЭМ первого и второго уровней), чтобы на основе сравнения показателей состояния морской среды с этой удаленной станции сделать вывод о степени воздействия производственной деятельности предприятия.

Не напрашивается ли вывод о том, что фоновую или эталонную станцию ПЭМ не-обходимо было выбрать (установить) до начала деятельности предприятия и до начала производственного мониторинга? И почему при проведении ПЭМ в качестве эталонной (фоновой) станции выбирается произвольная станция ПЭМ, которая при заложенной в Правилах процедуре ее выбора по определению не может быть ни эталонной, ни фоновой. Наконец, почему авторы Правил забыли или проигнорировали то, что до начала производственной деятельности предприятия в данной акватории, в пределах рассматриваемого участка (структуры), были проведены ФЭИ, любая станция которых может и должна быть эталонной (фоновой) при проведении ПЭМ. Очевидно стоит напомнить, что ФЭИ — это в конкретный отрезок времени эталон состояния морской среды данного участка, и ПЭМ должен опираться на эталонные показатели абсолютно по всем наблюдениям и параметрам окружающей среды. Сама суть (логика) проведения ФЭИ и ПЭМ говорит о том, что первые и вторые исследования неразрывно взаимосвязаны — это исследования состояния морской (окружающей) среды. Только одни — ФЭИ, проводятся до начала производственной деятельности или до начала нефтяных операций, а другие — ПЭМ, проводятся в этой же среде, но уже в условиях производ-ственной деятельности — в зоне действия природопользователя. Соответственно ре-зультаты ПЭМ, в сравнении с данными ФЭИ, позволят зафиксировать воздействие производственной деятельности предприятия на состояние окружающей среды.

О некоторой небрежности в подготовке рассматриваемых Правил: Пункт 17 п/пункт 12), вторая строка подпункта — вместо ПЭМ в тексте Правил указано ФЭИ.

Вместо заключения
Смысловой и содержательный анализ Правил организации и проведения ФЭИ и ПЭМ свидетельствует о том, что в настоящем виде Правила не отвечают ожидаемым природо-пользователями и экологами требованиям установления эффективного, обоснованного и целесообразного порядка в проведении фоновых исследований и производственного мониторинга. Анализ показывает, что недостатки в Правилах имеют системный характер, поскольку в большей или меньшей степени касаются всех разделов Правил. Характерным проявлением недоработок Правил является их структурная и в значительной мере содержательная идентичность, обуславливающая дублирование упущений, что само по себе — в заключении анализа, исключает необходимость выделения наиболее зна-чимых недостатков Правил. Очевидно, что Правила требуют коренной переработки как по структуре, так и по обоснованности ряда положений, определяющих порядок проведения исследований.

Нельзя не обратить внимания и на то об-стоятельство, что ЭК РК в своих определе-ниях и правовых нормах допускает подмену обязательных действий центрального уполномоченного органа в области охраны окружающей среды действиям недропользователя (природопользователя). В представленном анализе рассмотрены только две статьи ЭК, но, сколько еще «неожиданного» можно обнаружить в россыпях других статей. Не случайно Рабочей группой «KAZENERGY» было высказано мнение о необходимости пересмотра действующего Законодательства РК по организации и проведению мониторинга в КСКМ.

Необходимо при этом отметить, что си-туация, сложившаяся с принятием Прави-тельством РК рассматриваемых Правил орга-низации и проведения ФЭИ и ПЭМ, является характерной для современного периода подготовки различных нормативно-правовых актов в области природопользования и охраны окружающей среды. Отсутствие открытости и келейность в разработке нормативноправовых актов, вместе с загадочной заинтересованностью определенных лиц, имеющих прямые контакты во властных структурах — та благодатная почва, на которой прорастают низкопробные нормативно-правовые акты, которые Правительство РК вынуждено если не отменять, то на время забыть, чтобы затем их вновь утвердить, но в новой редакции. Для более глубокой оценки ситуации приведем лишь один пример, который наглядно свидетельствует о «высоком» профессионализме (подчеркиваем — высоком в кавычках) не только авторов, но и специалистов и экспертов, как в компетентном, так и в уполномоченном органах.

Так, Постановлением Правительства РК 24 ноября 2010 года № 1244 были утверждены «Правила проведения морских научных исследований». Особенностью данных Правил являлось то, что они по своему содержанию не являлись Правилами проведения морских научных исследований, в них не было даже намека о процедуре проведения такого рода исследований. По сути, Правила определяли лишь порядок получения раз-решения на проведение морских научных исследований. При этом Правила от подачи заявки до выдачи разрешения устанавливали такую процедуру и сроки согласования заявки с множеством указанных и не указанных в Правилах уполномоченных органов, что выполнение всех требований обуславливало неизбежность срыва программных научных исследований.

Проходит без малого два года и 24 октября 2012 года за № 1349 выходит новое постановление Правительства РК, в соответствии с которым Правила проведения морских научных исследований изложены в новой редакции. Новая редакция Правил действительно определяет (предельно кратко) порядок проведения морских научных исследований. Бесспорным — главным достоинством новых Правил является отсутствие в них требований получения разрешения в компетентном органе и каких-либо согласований. Фактически Правила закрепили уведомительный — не обремененный какими-либо требованиями, характер начала проведения морских научных исследований для лиц, заинтересованных в проведении таких работ. При этом после получения уведомления компетентный орган сам направляет его в соответствующие уполномоченные органы.

Вот так, просто и ясно закончились два года сумятицы, официальных запросов и невнятных ответов компетентных и уполномоченных органов, специалисты которых с одной стороны не знали, с какой целью они согласовывают заявку на получение разрешения, а с другой — лица, заинтересованные в проведении морских научных исследований, не знали, что делать с полученным разрешением.

Но было бы действительно удивительно, если бы история с Правилами проведения морских научных исследований закончилась 24 октября 2012 года, когда Правительство РК утвердило новую редакцию данных Правил. Так, специалисты компетентного и уполномоченного органов, одобрившие текст первой редакции Правил и, обеспечившие их согласование и утверждение Правительством РК, с целью подъема статуса Правил ввели «Выдачу разрешения на проведение морских научных исследований» в ранг «Стандарта государственной услуги» (постановление Правительства РК от 31 июля 2012 г. № 1009). Таким образом, государственным стандартом стало то, что не могло быть использовано даже при волевом решении компетентного органа, а затем с выходом новой редакции Правил как бы отменено или утрачено, но осталось как государственный стандарт!

Приведенный в качестве примера правовой абсурд наглядно свидетельствует не только об уровне профессионализма специалистов и экспертов компетентного и уполномоченного органов, но и обуславливает мотивацию вопросов об авторской принадлежности первой редакции Правил проведения морских научных исследований. Одна или две группы авторов «трудились» над проектами первой и второй редакции Правил проведения морских научных исследований? Сколько стоит подобное «научное творчество» и поскольку — скорее всего это был государственный заказ, то возвращены ли затраченные средства в бюджет государства?

Приведенный выше пример использован вместо заключения к ситуации, сложившейся с Правилами организации и проведения ФЭИ и ПЭМ, потому что подобные истории имеют свойство воспроизводиться и повторяться, поскольку авторы и эксперты остаются те же. В этой связи не трудно предугадать сценарий развития событий на ближайшую перспективу!

1. Действие Правил организации и прове дения ФЭИ и ПЭМ в ближайшее время — во всяком случае до конца 2013 года, не будет приостановлено и тем более отменено.
Основанием для такого вывода являетсято, что в системе специалистов и экспертов уполномоченного и компетентного органов считается неприемлемой практика признания собственных ошибок и промахов, тем более для документов, принимаемых на уровне Правительства РК. У специалистов такого уровня всегда найдется аргумент о необходимости проверки Правил на практике, что в последующем даст основание для принятия решения.
2. Учитывая то, что практическое при менение Правил организации и проведения ФЭИ и ПЭМ уже сегодня создает определенную напряженность в среде специалистов недропользователей, выполняющих морские исследования в КСКМ, и экологов научно-исследовательских организаций экологического профиля, непосредственно осуществляющих ФЭИ и ПЭМ, допустимо предположить, что в ближайшее время в творческой связке — авторы Правил и ответственные лица уполномоченного и компетентного органов, предложат для принятия новый вариант Правил, изменяющих, разъясняющих или дополняющих действующие Правила, т. е. будет предложен сценарий, близкий или идентичный сценарию с Правилами проведения морских научных исследо-ваний.
3. Независимо от выше рассмотренных вариантов развития событий экологи компаний недропользователей и экологи научных организаций должны консолидироваться в оценке действующих Правил организации и проведения ФЭИ и ПЭМ и разработать проекты (варианты) новых Правил, в обсуждении которых должны принять участие все заинтересованные лица. Современные информационные возможности позволяют, при желании, сделать обсуждение действительно открытым. Обязательным условием открытого обсуждения должно служить непременное указание имен основных авторов и экспертов предложенных проектов Правил. Как говорится — «страна должна знать своих героев»!

Журнал KAZENERGY 2013. №2 (57)

PDFПечатьE-mail
 

Добавить комментарий

Защитный код
Обновить